鄉村基層治理精品(七篇)

序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇鄉村基層治理范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

筆者近期的調研發現，稅費改革之后，部分基層組織逐漸蛻變成為一個既超越鄉村社會又相對脫離國家政權的獨立利益實體。一方面，“不出事”邏輯導致基層組織不再回應農民的治理需求；另一方面，在面對自上而下的國家政策時，個別鄉村干部與資本、灰黑勢力等結成一個“利益集團”，造成了大量的治理資源被基層組織自身所消耗?；鶎咏M織風險最小化與利益最大化的生存策略，扭曲了基層治理目標，導致了基層治理呈現內卷化趨勢。

基層治理呈現內卷化趨勢

稅改前，基層組織是國家向農民征稅的工具，國家通過自上而下的體制性考核嚴格控制了基層組織，而鄉村兩級為了順利地完成征稅工作，就不得不回應農民的治理要求，“國家―基層組織―鄉村社會”是一體化的。稅改后，治理目標的調整，打破了之前的一體化局面，國家、基層組織、農民三者間的互動造成基層治理“不出事”的邏輯。

國家。針對稅改前激烈的“干群沖突”所造成的政權合法性流失，國家實施的基層體制規范化和法制化改革，嚴厲禁止基層組織侵犯農民權益的行為，加大對基層組織的農民上訪考核力度。

基層組織。稅改前基層組織直接與農民發生沖突，體制性矛盾被簡化為“都是鄉村干部壞”的問題，基層組織既被農民所“憎惡”，也被中央所不“信任”，更被一些媒體所“丑化”。稅改后基層組織順理成章地成為被改革的對象。通過“精兵簡政”和行政法制化改革，基層組織所具有的治理能力越來越小了，以至于湖北荊門的一位副鄉長無奈地告訴筆者說“現在農民最不怕的就是（鄉鎮）政府”。

農民。經過近些年的法制宣傳活動，以及農民受教育程度的提高，農民的法律意識和權利意識越來越強了。農民對中央政策很了解，基層干部稍有違反政策的事情，就有可能引起農民的上訪。筆者在河南某縣調研，發現在稅改后全縣農民上訪量是稅改前的兩倍以上。

稅改后，處在維穩考核與農民上訪“夾縫”中的基層組織，理性地選擇“不出事”的生存策略?；鶎庸ぷ鞅厝皇菭砍兜礁鞣矫娴睦?，越是積極治理就越有可能激起越多的矛盾，就有可能引起更多的上訪。因此，當前鄉村兩級沒有動力去積極治理了，正如一些基層干部直言，“沒有上訪就是最大的政績”。在“穩定壓倒一切”的語境下，農民上訪最終牽制了基層組織大量精力，并從根本上改變了基層組織的工作動力。對于基層組織而言，消極無為就不會直接與農民打交道，就有可能降低農民上訪風險，如此一來，基層治理就陷入了“不作為”的怪圈。

基層組織的謀利化危害基層治理

在農田水利、公共品供給等不納入直接考核的事務上，一些基層組織是“不作為”的，而在另外的層面上，它是積極地利用稅改后國家與農民關系調整的機會，通過各種方式來侵蝕公共利益，來尋求利益最大化。

稅改后的國家資源輸入，以及新農村建設、土地整理、農田整治、整村推進、土地流轉等所帶來的基層治理中的資源流量增加，為基層組織“尋租”謀利提供了極大的空間。筆者調研發現，一些國家投資的鄉村道路、水利工程質量都不過關，個別基層組織與承包商在開發中進行利益分成；而一些農業綜合開發、國土整治等項目，是在同一塊土地上多次進行的，這樣就節約了開發成本，套取了國家項目資金；另外，一些土地流轉和農業投資等項目運作，多是為了套取國家農業補貼、退耕還林款等，而投資人多與基層干部有密切的關系。

大量的資源流量，還導致灰黑勢力被吸引介入到鄉村治理領域。上世紀80、90年代鄉村社會中以打架斗毆為“樂趣”的小混混，在國家“嚴打”的壓力和市場大潮的裹脅下，個別成功地轉變為鄉村經濟精英，他們依靠自身的黑灰勢力背景，壟斷基層市場中最能謀利的經濟機會，比如開酒店、搞工程承包、開發房地產等。當前，這些人又以開發商的身份參與各種基層治理工作。此前感嘆“老百姓最不怕政府”的那位副鄉長還說了一句話，“老百姓最怕的是黑社會”。實際上，鄉村干部也樂意這些人參與治理，因為占地、拆遷等一些事務，基層組織是沒有辦法完成的，或者完成的成本很高。而這些具有灰黑背景的開發商，借助于其自身的暴力威懾，能夠比較有效地對付基層治理中的“釘子戶”，解決基層組織無法以合法途徑解決的問題。

稅改后，一些基層組織自下而上地脫離了鄉村社會，自上而下地扭曲了國家治理目標，蛻變成為了一個相對獨立利益實體。當前很多地方轟轟烈烈的城鎮化建設，都是基層組織強制推動，其根本的動力不是改善農民生活，也不是通過“形象工程”而樹立政績?；鶎咏M織是變相地利用國家新農村建設政策、土地置換政策，通過基礎設施建設、房地產開發、土地流轉等，將農村社會的資源存量變成資源流量，從而收取“定額租”。

基層組織蛻變成為利益實體之后，從三個方面直接危害了基層治理。首先，消耗基層治理的物質資源。大量的國家治理資源，以及鄉村社會資源，在短期內被變現、套取和侵蝕。其次，消耗了基層治理的合法性資源。當農民看到基層組織與灰黑勢力勾結侵蝕公共利益后，降低對基層組織的信任和信心，而基層組織自身合法性的喪失會進一步影響到農民對于國家政權合法性認同。再次，國家的各項政策最終要通過基層組織來實施，當基層組織性質發生蛻變后，政策實踐結果必然要偏離預期的目標。

如何走出基層治理困境

在國家輸入的資源越多，鄉村社會資源流量越大的地方，基層組織演變成為利益實體的可能性就越大。在這種地方，個別鄉村干部、資本、灰黑勢力等各種勢力都被利益激活了，積極地介入基層治理來“分得一杯羹”，基層組織就有可能與這些勢力結盟，逐步變成了一個龐大、穩固以及利益關系剛性化的地方性“利益集團”。如此一來，基層治理就會被“利益集團”所綁架，基層組織的謀利化發展，必然進一步導致農民的治理需求就被忽視了。

篇(2)

(華中科技大學，武漢430074)

內容提要：分稅制改革深刻影響了政府間關系及其行為邏輯，同時也深刻影響了鄉村治理邏輯和面貌。當前國家越來越傾向于采取“項目制”的方式向下輸入資源，以解決農村公共品的需要。現行關于項目制的研究，對于項目體制與鄉村治理之間的關系缺少足夠的關注，沒有能夠注意到項目制本身的競爭性特征及其運作，具有將國家下鄉資源轉化為私人資源的環節和機制。在這種情況下，項目制不僅很難實現預期的目標，而且往往會造成很多的意外和異化結果，滋養了不斷膨脹的新鄉村利益共同體，造成鄉村治理內卷化。因此，有必要對現行的項目體制和基層組織進行一定的改良和建設，以更好地滿足國家與農民的實際需要。

關鍵詞 ：分稅制項目體制鄉村治理內卷化

中圖分類號：F327/F812.2文獻標識碼：A文章編號：1672-9544(2015)06-0068-08

一、導言

改革開放后，財稅包干和行政分權改革導致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經濟社會發展的主體，促成丁中國經濟的快速增長。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是“兩個比重”極不協調，從而最終促成分稅制改革出臺。分稅制改革進一步改變了中央與地方關系，使地方經濟的發展面臨財政收入來源的基礎性約束。預算內收入空間的收緊，促使地方政府開始向非預算收入和預算外收入轉移，地方政府在受約束的同時卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預算約束”機制和發展主義沖動，分別造成了汲取農業稅費規模的加大和城市經營中的“大興土木”。

這種實質上賦予了地方政府較強自主性的財政體制，促成了分稅制后中國經濟社會的繼續高速發展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問題。在以農業稅費為主要收入來源的鄉鎮，由于“鄉村利益共同體”的普遍出現，越發加重了農民的負擔，造成了非常嚴重的“三農問題”。農民的不斷抗爭和官、學、媒的積極參與，引起廣泛關注。三農問題成為社會焦點，嚴重影響了國家政權的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應，促使了農業稅費體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉村治理步人后稅費時代。

取消農業稅及其配套改革，極大地增強了農民群體對中央政府的合法性認同，實現了預期的政治目標。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權背負了惡名，面臨正當性危機——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經被下面的和尚念歪了”等，也導致國家政策實質性地削弱了基層政權的治權，空前地減少了基層政權的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運作空間。在后稅費時代，那些在此之前以農業稅費為主要收入來源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬戶農民直接打交道的基層組織，在資源和行動能力上捉襟見肘，甚至連自身的運轉都成問題，因而更缺乏為當地社會提供公共服務的能力和基礎條件。

為了彌補這一空缺，中央政府啟動新農村建設戰略，加大對基層社會的財政轉移支付力度。但由于國家采取項目制的方式，通過部門（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動地方土地資本化的非常重要的原始積累?！俺燥埧控斦?，建設靠土地”，成為了絕大多數地方政府的生存狀態和運作模式。由于其獨特的比較優勢和相應的支持體系，項目制成為一種十分普遍的進行組織和動員的體制機制，構成了一種重要的社會學現象，深刻影響了政治、經濟、文化、社會等多個方面。

當前，學界對項目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農項目的最終對象是村莊和農民，因此，項目制必然也會對農村社會及鄉村治理產生重要的影響。通過整理既有的文獻發現，盡管有所涉及、但目前的相關研究成果主要集中在項目制對宏觀的國家治理體制和對鄉鎮基層政權組織的影響，而對于項目制與鄉村治理之間關系的研究還存在很大空間，這構成了本文的問題意識來源，也是本文的主要思考方向。

二、項目制：一個研究綜述

折曉葉等認為，在國家財政制度從包稅制改為分稅制后，在財政收入愈加集權的體制下，資金的分配出現了依靠“條線”體制另行運作的情形，“項目”是特指中央對地方或地方對基層的財政轉移支付的一種運作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉移資金中，有相當大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子，以期嚴格體現資金撥付部門的意志，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。渠敬東認為“項目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運轉起來的機制，而且還可以擴展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態，形成一種全新的時代精神和社會習俗。

周飛舟對農業稅費改革前后農村義務教育資金投入體制進行研究后發現，在國家財稅體制改革之后，地方政府在財權和事權不相匹配的情況下，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專項化”，再通過“項目化”的方式向下供給。渠敬東(2012)認為，還應該從項目制作為一種具有治理意義的體制機制上看形成項目制的結構要件。他與周飛舟等人曾經提出，改革開放30多年來，中國社會結構的變遷體現出了一種從“總體支配”向“技術治理”的演變邏輯。但項目制卻是要打破這種常規的行政程序和科層邏輯，實現對社會關系的生成和社會資源的動員。因此在實際的運作過程中，項目制既具有科層的特點，同時也具有反科層制層面。對此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項目制體現出一種“新雙軌制”。

但渠敬東也意識到，由于項目制實際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內再造一種增量。項目制能否在有效克服市場機制弊病的同時，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發現：當項目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴張時，不僅使部門系統本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領地。這段論述極具“社會學想象力”，深刻描畫了項目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動”項目發現，作為項目主導方的溫江區民政局，在推進這一項目進展時，另行組建項目工作組，并繞開政府體系內的層級管理，直接管理項目試點單位工作人員，試點社區單位反而相當于民政局的一個“派出機構”，證實了“條條的塊塊化”判斷。

折曉葉等(2011)提出項目制的“分級運作機制”，即國家部門的“發包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制。盡管不同主體的意圖在項目制中都有所實現，但項目在實際中也不同程度地出現“偏差”或“異化”。首先項目“發包”設計，科層管理和“一項目一政策”可能導致部門“特權”和對基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數縣（市）級政府還處于經濟發展而難以向服務型政府的轉型階段，“項目”能夠為地方政府提供發展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過積極運作項目，實現自己的意圖和目標。最后“項目進村”既存在自上而下的篩選機制，也存在自下而上的爭取機制，這就使那些具有能動性的村莊能夠更好地接應項目，而那些能動性不足的村莊難以有效接應項目，從而造成了項目對村莊的影響表現出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。

項目制的這些不良后果，究竟是技術失誤還是價值失誤？前述學者將此作為“意外后果”，屬技術失誤；而黃宗智等則從實踐層面出發，將這種國家美好意圖的異化稱為“變態的后果”，即是價值失誤。后者認為，導致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強勢主體形成的利益結盟，他們一起“共謀”吸吮了國家自上而下向農村輸入的財政資源。實際上，項目運作的復雜性和中國社會的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現實中找到依據和素材。本文接續上述討論，研究這些“意外后果”或“變態后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項目體制對我國的鄉村治理模式產生了什么樣作用和效果。

三、財稅體制變革下的鄉村變遷

新世紀初，國家取消農業稅，深刻改變了中央與地方之間財權與事權的關系配置模式。與此同時，國家還進行了配套稅費改革的鄉村基層體制改革，主要包括拆并鄉鎮、合村并組、精簡機構、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長，并采取“市場購買服務”方式，將“七站八所”等推向市場，鄉村社會從此進入“后稅費時代”。

（一）農村的區域差異及其分化

不同農村之間存在分化。按照農村所處的地區，可以將農村分為“發達地區農村”和“不發達地區農村”。發達地區農村主要受到發達地區經濟發展的輻射作用，農業生產的專業化和組織化程度比較高，農產品的附加值比較高，市場效益好，農民的收益也比較高。但這種類型的農村所占比重較小，對整體性的農村情況不具有影響力和代表性。不發達地區農村則是指發達地區農村以外的廣大農村，這些農村構成了中國農村的絕大多數。

按照農村的貧富狀況，可以將農村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發達地區的農村基礎條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內部也存在具體的貧富上的差異，但相對于不發達地區農村來說，由于具有先天的和結構性的優勢，發達地區的農村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發達地區，由于地理位置、種植結構、土地資源稟賦、社會結構及社會資源儲量、農民的行動能力、村情村貌等多方面的差異，導致不同農村也出現了經濟水平上的差別。那些具有行動能力而表現出超出一般農村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會結構松散，農民一盤散沙的村，則往往因為無法通過合作達成一致行動而陷入貧困。

（二）基層政府的角色

改革開放不久，發達地區鄉村普遍出現了快速的經濟發展。鄉鎮企業的異軍突起，主要也就是指這些發達地區集體經濟的崛起。自此，農業基本上不再是當地農民普遍關注的領域，非農產業構成了發達地區農村之所以發達的重要支柱。對于這樣的地區，基層政權的角色和行為同樣也出現了比較明顯的轉變，受到廣泛的關注。戴慕珍提出“地方法團主義”理論，認為財稅包干制和農業非集體化是促使地方政府扮演了企業家的角色，積極推動經濟發展。洪銀勇等也認為地方政府實際上扮演了市場行動者的角色。林南則將以家族親屬關系為主的地方網絡（社會結構與社會資本）納入到地方法團主義理論之中，形成了“地方性市場社會主義理論”。魏德昂則認為是行政層級影響了組織效率，財政包干體制刺激了地方政府積極參與市場謀求經濟發展。彭玉生也提出并使用定量數據檢驗了“村鎮政府即公司”理論。楊善華等提出在市場轉型中基層政府從“型政權經營者”向“謀利型政權經營者”轉變，突出基層政府的自利性特點。裴小林認為，上述研究成果都沒有能夠超出“市場一國家”二分法的范疇，對于鄉鎮企業所取得的輝煌成就，要么強調市場作用（如戴慕珍），要么強調國家作用（如魏德昂）；其實，是農村集體土地所有制影響了鄉鎮企業資源配置模式和效率，對中國經濟轉軌和農村工業化做出了巨大貢獻。

既有研究均是以發達地區鄉村變遷作為研究對象，對于不發達地區的農村變遷缺少關注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農村類型。溫鐵軍認為，“財政包干制”實際上體現的是中央政府在通過人民公社體制汲取農村剩余獲得原始積累并完成基本的國家工業化之后，將地方工業化和鄉村公共品的供給等任務以“甩包袱”的形式交給鄉村自行承擔。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫療等公共服務的支出，基本上都是由農民自己解決，從而造成了農村公共服務水平的差異化。財政分權使區位優越地區實現了快速的經濟增長，進而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調控能力，造成了“諸侯經濟”現象，危及中央基本權威和基礎能力。于是，1994年的“分稅制”改革應運而生。分稅制改革深刻而又全面地改變了國家的財政體制和治理體制，理順和規范了中央與地方關系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國家的基礎能力和基本權威。

（三）分稅制后的基層組織

“分稅制”改革對中西部地區即不發達地區的縣鄉財政產生了極大的負面影響，由于事權與財權極不匹配，造成基層政權收入來源困難和緊張，使這些地區陷入了嚴重的公共財政危機，也進一步拉大了發達地區和不發達地區農村公共服務水平差距。與發達地區依靠“城市經營”獲取財政收入來源不同，廣大不發達地區只能通過增加農業稅費的方式向農民轉嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農民確實缺少資源和收益，愈加沉重的稅費任務增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉村兩級組織很快結成了一個緊密的利益共同體，通過稅費征繳和村莊各項建設過程中謀求私人利益，從而進一步加重了農民負擔。

農民的反抗和中央三令五申要求減負，通過鄉村利益共同體這個轉化機制，變成了更加沉重的稅費任務和愈益嚴重的“三農問題”，甚至威脅到了國家政權的合法性，因而受到中央的高度關切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農業稅。農業稅的取消一方面大大減輕了農民負擔，另一方面也取消了壓力型體制的作用機會。基層政權不再具有向農村汲取資源的合法性，因此也不再與農民經常性地打交道?；鶎诱嗑S持基本運轉和發揮基本職能的經費都時常陷入困境，基層治理與管理面臨嚴峻困境。在此時，國家啟動了新農村建設戰略，工業“反哺”農業、城市“反哺”農村。大量的國家資源以項目的方式向下輸入，于是基層政權的主要精力都集中在積極競爭項目上，使鄉村關系進入到了一個全新階段。

（四）后稅費時代的鄉村治理

農業稅費改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉村關系。周飛舟(2006)發現，農業稅費改革之后，基層政權從過去依靠收農業稅費來維持運轉變為爭取上級轉移支付，從“要錢、要糧”變為“跑錢”和借債，致使基層政權與農民之間的關系松散而“懸浮”。在農業稅費改革以前，在壓力性體制下，基層政權需要村干部幫忙收取稅費，且村干部的工資也主要是從農業稅費中獲取，此時村干部對于農民來說還具有一定的“保護型經紀”特點。但在取消農業稅以后，基層政權不再需要村干部完成硬性任務，而村干部的工資來源是財政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉變，此時村干部對于基層政權具有了比較強的依附性，行政化更加明顯，與農民關系也懸浮化和形式化。

農業稅的取消深刻影響了基層政權的經濟行為。對于不發達地區來說，取消農業稅相當于取消了基層政權的內生經濟基礎。盡管國家通過轉移支付的方式滿足了基層政權運轉的基本需要，但以經濟發展為主要內容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強勁的發展經濟的刺激。這時候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國普遍出現了一輪又一輪的招商引資。但由于不發達地區土地資本化程度本來就不高，經濟活力有限，再加上地方政府之間的激烈競爭，導致在招商引資過程中，政府往往需要向資本提供極其優惠的稅收政策、極其寬松的監管措施（如環保、用工等）和極其廉價的土地資源。“土地”成為推動地方實現工業化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。

與此同時，基于保護耕地目的，為了貫徹基本國策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競爭中的重要性和價值。而“城鄉建設用地增減掛鉤政策”的出臺，誘導地方政府向偏遠農村獲得建設用地指標，從而又掀起了基層政府在偏遠地區開展“遷村騰地”、讓“農民上樓”的運動，這項運動同樣引發了重大的社會穩定問題和文化危機感，受到了社會的廣泛關注。而這一切都是以項目制的方式推進的，從而也引起了人們對于項目制的關注和重視。

四、項目體制與鄉村治理的內卷化

村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉村關系的變遷等等，構成了村莊治理變遷的背景。那么，項目進村究竟對村莊治理產生了什么樣的影響？

一般農村不僅比不上發達地區的農村，也比不上城郊地區的富裕農村，亟需項目資金的幫助解決資源匱乏的問題。但是，項目制本身的特點，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數的“中間村”想要項目而不得。而那些本來沒有實力承接項目資源的貧困村，則因為政治或政績等因素而被強制性地輸入了項目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過私人運作不斷地爭取項目，而且是越爭取就越有，越有就越能夠爭取更多。

項目制對鄉村治理結構進行了重構。對于“中間村”，由于爭取不到項目，使得村組干部進一步缺乏權威和正當性。農民在與其他村莊的比較中，越來越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對于“貧困村”，項目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點”政治因素的考慮，從而導致這種項目資金的投入消解了自治，瓦解了農民自己商量解決自己問題的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權威主要來源于外部上級政府，而不是來自于農民自下而上的認可，從而導致村組集體成為了上級政府辦點的工具；一旦官僚主義發作，試點村的農民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災難——一這是因為貧困村本來就很脆弱，經不起折騰。

（一）項目體制與村莊公共關系的“私人化”

項目制的實踐邏輯改造了村莊權威的生成和再生產。由于項目需要鄉村干部精英個體積極向外爭取才能夠得到，其中個人努力與公共責任的邊界十分模糊，很容易使項目資源的爭取者獲得較大的運作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。

l預目公共資源的私人化。由于項目具有競爭性，在競爭過程中需要具備一定的能力和個人稟賦。因此，一旦項目爭取到手，這種本來是國家公共資源的項目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會認為，村干部能夠憑借自己的私人關系爭取到國家項目，這是個人有本事的表現。農民說：“干部能夠從外面弄到項目，那是干部個人有本事的表現。現在競爭項目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬，要是能夠有20萬用于村莊修路和建設，那么他就是村里的大恩人了，大家會絕對地擁護他。至于其他的錢，他爭取項目總要打點關系吧？而且，關鍵是他自己總要有點油水才會有積極性去爭取這些項目吧？”公共資源被轉化為私人資源，這是項目制進村的一個十分關鍵的轉化過程。項目進村以后，農民不認為這個資金是具有公共性質的資金，從而對于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項目資金只要有一點點落實到村莊公共建設和服務上來，便都構成了村干部對全體村民的恩惠和情誼。“有比沒有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來項目的干部才是好干部”，便成為了項目制下很多普通村民的共識。

2．村莊公共權力結構的固化及私人化。對于那些能夠爭取到項目的村莊精英，由于其獨特的社會關系網絡和運作能力，使得作為其潛在的競爭對手的其他村莊精英可能難以具備相應的社會資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺上唱完了戲，誰還敢接著他來唱？”，一旦某個村莊精英具有超強的運作上級政府或部門給項目的能力，其潛在的村莊內部的競爭者便往往會自覺地退出村莊政治舞臺?！艾F任干部弄到這么多的項目，他的潛在的竟爭對手要想參加競選，首先就要自己掂量掂量能不能向對手一樣也爭取到那樣多的項目”，“沒有這樣的本事的人出來競選就會鬧笑話”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數民眾作為“搭便車”的既得利益者，十分支持和希望出現這樣一種比較確定的村莊權力結構局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實項目。這就造成了村莊權力結構的實際上和預期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰者消失的同時，也是村莊政治的被消解過程。這時，村莊里面“無政治的人”越來越多，絕大多數人的政治效能感越來越低，村莊權力高度集中在某些個別人手上——這實際上對村民自治構成了一種極大的挑戰和威脅。

3鄉村兩級組織間關系的私人化。由于鄉鎮一級并不一定在爭取資源上對村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭取項目以發展經濟和獲得政績的壓力和沖動。這時，對于那些能夠跨級爭取項目的村莊精英來說，為村莊爭得項目的同時也意味著為鄉鎮干部爭得了政績。從而在具體的鄉村關系中，鄉鎮一級反而有可能對這些村莊精英形成一種逆向的依附關系，通過感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對他們的行為進行有效的制約和管理。因此，在項目中的村莊運作中，項目資金的私人化轉化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時還可能造成逆向的鄉村依附關系，從而使作為項目聚焦點的精英個體的權力得到極大強化。

（二）項目體制與鄉村治理的“內卷化”

項目制同樣也會對城郊農村產生巨大的影響。由于基層政府當前的主要經濟行為集中在土地經營上，因此，城郊農村作為新增土地的主要來源，成為了“利益密集型地區”。利益密集型地區的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進行的利益博弈?？梢哉f，正是項目制的作用機制增大了這個利益博弈過程的復雜性。

按照折曉葉等(2011)的研究，公共項目資金首先是被縣鄉政府“打包”后轉化為用于經濟發展的建設資金，構成了地方經濟社會發展的原始積累，并以項目提供的合法性，啟動了城市土地經營這臺超強機器。城郊農村是這臺超強機器的對象。通過土地征收、金融、財政的循環，不斷推進城市化和T業化的發展。城郊農村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個過程中進行利益爭奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現。隨著基層治權的弱化，基層政權“不出事”邏輯盛行，鄉村基層政權缺乏治理這些釘子戶（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉而借助于地方勢力進行治理。黑社會組織等地方勢力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶問題，但是卻也造成了極大的政權合法性危機，引起社會廣泛關注。而且地方勢力也有可能與基層官員、甚至釘子戶復雜聯盟，共同瓜分土地非農轉用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經營土地的投資和回報，造成了“新鄉村利益共同體”不斷發育和壯大。這種“新鄉村利益共同體”的出現，與一般農村中的村莊權力結構的固化一起，將在越來越多的國家項月資源的滋潤下成長成為“分利集團”，最終將造成“鄉村治理內卷化”。在這個新的結構里，鄉村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項目政策的公共性和目標，將造成鄉村治理的再次危機。

需要注意的是，與之前農業稅費時期出現的“鄉村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農民的資源，而是向上截留國家投向農村的資源，從而成為了一個橫亙在國家與農民之間的“腫瘤”。而這個腫瘤得以不斷成長的原料正是自上而下的項目資源。項目及其資金滯留在城市下不了鄉，或者只是象征性地到鄉村打了個轉，然后很快就通過其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農民得到的實惠少之又少。

由于中國是一個正不斷走向現代化的國家，必然要為基層和村莊承擔與其財力相匹配的責任。因此，國家不可能停止或減少向農村輸入資源的進程，反而隨著國民經濟的快速增長必然還要向農村輸入更多的資源。這時候，項目資源越多，將使這個腫瘤成長得越快、越大，侵蝕國家公共資源的能力也就越強。這不僅會讓公共政策的執行出現執行偏差，而且還可能因為基層各種強勢力量的結盟，使農民需求得不到滿足而引起國家政權合法性的喪失。國家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國家面臨進退兩難的結構性困境。

五、結論與建議：重建下鄉資源的公共性

新世紀初以來，國家采取自上而下地向鄉村輸入資源，主要的目標是要解決“鄉村公共品供給的內在條件不足”問題。但是，這種鄉村公共品供給的內在條件不足，本質上是在稅費改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結果之一。因此，國家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問題。項目制是國家財政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創新，也是一種結構性的道路選擇，體現出了新形勢下國家治理模式和治理體制變遷的追求和內涵。但是在實際中，項目制沒有能夠有效地回應這種基層治理困境及其需要。

就村莊層面來說，以項目制的方式提供農村公共品，缺乏有效的應對“委托一”問題和“監督一激勵”問題這一雙重困境的基礎條件和制度基礎。當項目在村莊門外徘徊時，具有很強的競爭性和部門性特點。而一旦項目進村之后，便會因為其競爭性特點而很快地轉化為具有高度私人性的外來資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉村基層組織的參與和監督，實質性的賦予了項目爭取者個人或其利益團體極大的自主權和能動性，使得國家下鄉資源或項目的公共性極大地喪失，公共目標的實現大打折扣、偏差嚴重。這是造成項目制在村莊范圍內運作產生問題的關鍵環節。項目到了基層政府部門以后，應盡量避免競爭性和私人化傾向，是改善現行項目制運行機制的重要內容。因此，重建下鄉項目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項目資源的私人化傾向，保障項目資源在村莊的公共性和普惠性特點。

首先，國家應該繼續加大對新農村建設的支持力度，更大規模地向農村輸入資源，使農村在現代化進程中不可避免的人、財、物大量流失的客觀背景下，通過第三只手的作用和機制優勢，形成一種具有“社會主義”特色的工業化和城市資源的回流渠道和機制，積極發揮政府作用，真正實現城鄉關系的統籌和協調。

其次，理順央地關系、條塊關系。在縣這一級政權以上，項目體制本身是一種很好的監督機制，可以納入考慮范圍。項目從中央部委或省政府出發，需要經過一些鏈條。要充分采用最新、最好的技術手段監控項目在縣級及其以上各個鏈條中的運作和傳遞，爭取在項目到達縣政府這個平臺的過程中降低成本損耗。與此同時，當項目資源到達縣一級政府以后，可以采取綜合考慮人口、土地、區位、發展狀況、目標等多種因素，對轄區范圍內的項目資源進行民主化或普惠式的分配，從而避免在項目爭取中出現的競爭性和私人關系對項目資源配置的影響等問題。充分發揮縣一級政權的“打包”作用，增加項目資金的瞄準度。同時，還需要采取措施對縣政府的“打包”過程進行嚴格監督和制衡，降低私人運作的空間。

篇(3)

關鍵詞：法治;鄉土邏輯;鄉村法治秩序;基層干部

如今的鄉村社會，在喪失了集體化時期共同的組織基礎之后，處于“一盤散沙”和價值信仰缺失的狀態。傳統的鄉村道德倫理難以對鄉村社會形成有效制約，而國家法制機制建構尚不完善，鄉村的法治之路也陷入兩難困境。

學術界多從法律普及下鄉、中國鄉村“人治”向“法治”轉變、移植效仿西方法律等角度在理論上對當今鄉村法治秩序建構進行論述和梳理，缺乏必要的實證研究和支撐。筆者運用走訪北京、河北、山東等地區的實際案例對轉型期鄉村法治秩序建構的特點、原因進行探討和分析，針對轉型期鄉村法治秩序建構的特點提出相應的對策。

一、鄉村“人治”與“法治”并存

中國傳統的鄉村社會是以“禮法合一”“德禮為主”“情法互補，情重于法”禮法德刑兼治的綜合治理模式。①正如先生所述“鄉土社會是安土重遷的，生于斯、長于斯、死于斯的社會。不但是人口流動很小，而且人們所取給資源的土地也很少變動?！雹凇伴L老統治”是封閉的的鄉村社會維護生產生活秩序的基本手段，多數村民解決問題都會尋求本村有威望、權勢的人。這種現象即使是在當今的鄉村社會也很大一部分存在，例如訪談中有兩位村干部提到的，“家里打架也是找我們……來我們這兒，給他們（村民）講講道理，情緒穩定住，一天聊不行，明天再聊，不辭辛苦?！雹墼趥鹘y鄉紳階層消失之后，鄉村干部自然而然擔當起“長老”的角色，調解鄉村社會的矛盾、解決村民日常生產生活中問題糾紛，維護基本社會秩序。對于鄉村日常生活中出現的小的問題，村民還是習慣性的訴諸村基層干部解決，深諳傳統鄉土邏輯的村干部理所當然的承擔起“村莊人”的角色。基層干部傳統的雙重角色在“法治”和“人治”并存的當今鄉村社會也得到充分體現。

隨著農村改革開放的深入推進，鄉村社會利益、矛盾日益增多，鄉村步入高風險時期，土地拆遷、干部選舉等引發矛盾非常棘手，傳統的鄉村倫理道德很多時候已經不能有效的解決這些問題。訪談后總結發現村民訴諸法律途徑解決的問題一般是較為嚴重已經上升到法律層面，不再是簡單的鄰里矛盾，或是村民與基層干部之間的矛盾、無法調和，或是涉及譬如拆遷等巨大經濟利益的問題等等?！皩τ诓疬w賠償款不滿意的一些村民會選擇請一些律師來和開發商談判，以尋求自己利益的最大化……”④這些問題已經遠遠超過了鄉村倫理道德所能解決的范圍，法律成為必選手段。這些類別的問題數量日益增多，是在傳統鄉村社會和集體化時期的中國農村難以想象的。

二、“自治”與“強制”并存

伴隨著現代化的推進，大眾傳媒快速發展，村民可以更便捷的獲取法律法規信息，村民的法制意識、民主意識、維權意識增強。為適應村民日益增多的法律和利益訴求，基層干部在鄉村普法過程中扮演積極了角色，例如一名村干部在提到本村選舉流程中說到“開始進行大力宣傳，哪個程序不到位算是違法，按程序去宣傳動員。第一次推薦選舉委員會，選舉委員會產生以后再推薦候選人，提名正式候選人，然后再進行選舉……”⑤選舉流程完全按照法律規定，缺一不可，且隨時接受監督，集體化時期村干部由上級任命的觀念早已消失，取而代之的是村民要求公平透明選舉的民主意識。當然在充分尊重村民權利的基礎之上，選舉規則秩序的硬性要求也要體現出來，避免一些選舉亂象的出現。訪談中一位基層干部提到“有一小姑娘，我們都在選舉現場呢，警察拉一警戒線，就扒拉一下無關人員靠邊站，就這那小姑娘說警察“耍流氓”。其實這一小姑娘也不是說“扒拉”這事，就是為了支持那幫，誠心搗亂……”⑥面對這種情況，基層干部或是司法部門會適當進行勸說，若是勸說解決不了，便會清除出場，“以儆效尤”避免村民借機生事，支持幫派，造成選舉的混亂。

如今的鄉村社會在“無形”但確實客觀存在的法律強制基礎上實行村民自治，所有義務的履行和權利的實施都有國家法律的明文規定，村民若是不按照規定行使權利，不僅會受到道義上的指責還極有可能受到法律的制裁?！盁o論是社會自治還是國家強制，所借助的皆是社會與國家須共同遵守的法律。”⑦在國家法律普及的過程中，政府發揮主導作用，基層干部積極組織、宣傳、實施法律法規，并且以身作則，對于鄉村法治秩序的構建具有重要的意義?！拔覀兤綍r會組織一些集體講座，邀請一些法律人士為村民普及一些法律知識，講解一些法律問題……提高村民的法律意識，盡量減少糾紛的發生，積極避免上訪等?！雹?/p>

三、法律與“人情”并存

“法律必須被信仰，否則形同虛設”這是伯爾曼提出的，但是“法律”成為傳統鄉村村民的信仰即便在當今的中國社會恐怕也難以做到的。在鄉村社會內化為民眾自身信念的不是法律而是傳統的道德倫理，在早已發生巨變的鄉村社會這一特點也是非常明顯的?；诘鼐壓脱夑P系的鄉村熟人社會，“面子、人情、倫理”是這個熟人社會運轉的基礎?！霸L談中有一位基層干部曾經提到 “有一家的樹有一個大樹根，上面支了幾個很大的叉子。我就是給拆遷公司說這個事情，拆遷公司也說他們也沒辦法，我說您那相機抬一下，照上面的幾個叉子，三棵四棵不就出來了嘛。拆遷公司說這樣行，老百姓也說謝謝您。事不大，花很少的錢，稍微變通一下就解決了?！?/p>

“從1985年起，中國開始了一場為古今中外罕見的、由政府自上而下推動的、有億萬人接受教育的普法活動，普法運動最大的戰場在農村?！眹疫\用行政法律手段推行的這場依法治村和法律普及運動到現在已經初見成效，村民的法律觀念意識不斷增強，過去基層干部簡單粗暴的管理模式也不多見，還政于民，對人民負責已經成為當今鄉村治理的主流思想。走訪許多鄉村不難發現，所有的村支部辦公室里都懸掛著一些與鄉村治理有關的法律法規，法律已經成為隱性制約，盡管很多村民不知道具體的法律條文，但是對于“哪些事情是法律允許范圍內的，做哪些事情會觸犯法律”絕大部分村民心里都有明確的界限。

總之，中國鄉村社會的法治秩序構建過程是現代法律同本土化的鄉村治理模式相融合，相促進的過程，人治”同“法治”的并存，“自治”同“強制”的并存，法律和“人情”的并存等這一系列的特點也是這一過程中將長期存在的。這些特點在法律的普及與傳統鄉土邏輯碰撞之間產生、發展，并最終形成具有中國鄉土特色的鄉村法治秩序。鄉村社會的穩定與否直接關于國家的穩定和發展，“依法治村”、構建鄉村法治秩序是國家實施“依法治國”方略的重要組成部分。上至國家整體方略，下到一個村的治理模式的實行都是實現國家法治化建設的重要嘗試和探索?；鶎痈刹吭卩l村法治秩序構建過程的重要作用也是顯而易見的，國家應積極鼓勵基層干部利用自己的雙重角色地位優勢，將現代法律與鄉土邏輯相結合，實現鄉村的有效治理，夯實國家的建設發展的底層基礎。（作者單位：北京師范大學學院）

注解：

①韓青《我國古代禮法傳統及當代價值研究》，曲阜師范大學2013級碩士論文

②《鄉土中國》，上海世紀出版集團，2005版，第48頁

③北京市房山區D鎮B村訪談資料，2014年9月26日

④北京市通州區Z鎮訪談記錄，2014年11月4日

⑤北京市房山區D鎮B村訪談資料，2014年9月26日⑥北京市通州區Z鎮訪談記錄，2014年11月4日

⑥謝暉《我國鄉村法治建設的幾對矛盾及其對策――結合“章丘經驗”，《山東法學》，1999年第3期，第8頁

篇(4)

關鍵詞：基層組織；農民；上訪；權力結構和權力運作

中圖分類號：C912.82文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2012)05—0093—05

一、問題提出學界關于上訪問題研究多集中于維權和治權兩種范式。從維權范式來看，改革開放以來，現代權利觀念逐漸深入人心，針對政府權力尤其是縣鄉基層政府權力過大侵害農民權利的現象，農民開始通過維權方式免受一些地方政府的侵害，由此，上訪是政府侵權和農民維權合力作用的結果。該范式的主要觀點有：李連江、歐博文提出“依法抗爭”概念來理解農民上訪，認為農民根據中央政府頒布的相關文件、政策和法規進行上訪，要求糾正政府的行為維護自身權利。①農民上訪過程中權利意識的覺醒，將深刻影響到中國國家與社會關系的重塑。于建嶸進一步推進維權范式，提出“以法抗爭”模式。②與“依法抗爭”不同，“以法抗爭”是抗爭者以直接挑戰抗爭對象為主，訴諸“立法者”為輔，更多地以自身作為實現抗爭目標的主體。其后，應星③、吳毅④批評于建嶸研究中的“過度政治性”的傾向，由于仍是在國家與社會二元框架下分析，仍屬于維權范式之中。

從治權范式來看，由于維權范式無法解釋后稅費時期農民上訪的出現，因此，一些學者認為當前農民上訪是因為縣鄉村三級基層組織的治理權力弱化導致的，基層組織無法滿足農民公共品需求，無法解決農民生活中遇到的實際問題，更無法有效應對“釘子戶”等村莊邊緣群體的挑戰。申端鋒通過和平鄉30年農民上訪的經驗解讀，提出以鄉村治權范式理解農民上訪，并提出加強分類治理能力、強化基層治權是解決上訪問題的關鍵。⑤田先紅指出，稅費改革以來，個體權利意識強化和鄉村集體權力弱化并存，從集體解放出來的農民個體理性過度伸張，謀利型上訪在農民上訪類型中逐漸凸顯。⑥陳柏峰指出，1990年以來，基層政府在權利話語面前逐漸被動，話語權流失嚴重，導致政府權威性資源日漸減少，治權不斷喪失，表現在上訪中即是難以遏制無理上訪。⑦

導致農民上訪的原因，既有基層治理組織侵害農民權利的一面，又有無法滿足農民實際需要的一面；既有農民權利意識的覺醒，又有個體理性的過度膨脹。進而言之，在上訪的發生原因中，基層政府的強勢與弱勢并存，農民合理維權意識與無理謀利表達共在，且在較小的場域（如一個村）中，這些多元特征仍有所體現。兩種范式雖然能在分析理解上訪問題上提供諸多幫助，但是都不足以理解上訪現實的全貌，影響理論對現實工作的指導作用。因而，農民上訪的復雜性要求研究者在理論建構和經驗事實之間把握平衡。

本文從引發上訪的生成原因入手，將農民上訪分成基層組織越位型、基層組織缺位型和農民失范型三類，在分析歸納上述三種類型的基礎上，從基層組織權力運作的內在結構

收稿日期：2012—05—05

*基金項目：國家社會科學基金青年項目《增強和擴大黨在農村的階層基礎和群眾基礎研究》（12CKS016）；中國博士后科學基金項目《當前我國農村社會各階層分析》（20110491142）。

作者簡介：李祖佩，男，華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士生（武漢430074）。

入手，對當前復雜的上訪現實展開解讀，進而提出相應對策。

二、基層組織越位型上訪

所謂基層組織越位型上訪，是指鄉村兩級組織突破自身所處的國家制度設置等結構性規制力量以及法律賦予的職能定位，利用行政資源優勢，侵占村莊集體資源，導致農民利益受損而形成的上訪。此類上訪主要表現在基層組織對農業稅費的過度提取以及城鎮化背景下的征地拆遷中，在不同的時段內，其具體的表現形式和內在邏輯有所不同。

篇(5)

[關鍵詞]鄉村治理；制度權威；正式制度

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2015）03-0080-06

鄉村治理是治理理論與鄉村實際相結合、解決鄉村問題的新模式。在當代鄉村治理實踐中，如何通過制度安排促成治理網絡的一體化行動是特別值得關注的問題。由于當下鄉村治理中存在的問題主要不是缺少制度規范，而更多是制度權威不強、制度效率較低、制度失靈頻繁，所以在推進中國鄉村治理機制轉型的過程中，必須增強制度運作的有效性，重構制度權威。黨的十八屆三中全會提出到2020年要形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，四中全會進一步提出了依法治國的制度安排，都凸顯了鄉村治理中制度權威建構的緊迫性和重要性。

制度權威是衡量制度發揮作用和有效性的重要標尺，表現為人們對制度的服從關系。鄉村治理中的制度權威是指以正式制度規范作為鄉村社會管理的基本準則，它包含兩個方面的基本內涵：一是管理行為的基本準則，不是個體的或者少數人的意志，而是與現實發展要求相適應的制度規則，這些制度規則是人為制定的、組織和社會成員熟悉和知曉的正式規則，不是習俗、慣例等非正式的制度規范；二是管理行為的標準化、規范化和常態化，它能夠使組織和社會成員理解、認可和認為合法。從這個界定可以看出，雖然制度分為正式制度與非正式制度，但本文所指的制度權威系以正式制度為基礎。

一、鄉村治理與制度權威的契合

鄉村治理作為國家多層治理結構的有機組成部分，是在地方層次和制度上實現善治目標和可持續發展能力的改革過程。[1]而制度作為鄉村治理的運作邏輯和規則體系，既要界定多元參與主體的權能邊界，又要明確治理體系的根本價值。以此來建構多元行為主體的共同愿景，聚合人們的理性共識，進而保證治理體系的合法性和穩定性。

（一）鄉村治理中制度權威建構的可能性

“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為”。[2]就其功能而言，制度本質上是一種規范，它在一定意義上約束著人們的行為；就其內容而言，制度本質上是一種關系，它表征著人們之間關系的某種結構性和秩序性。

治理的各種界定大多都涉及對制度及其權威的強調。比如全球治理委員會在其定義中強調，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”[3]我國學者俞可平認為，治理的基本內容是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[4]法國學者皮艾爾?卡藍默提出了以制度倫理為正當性“內核”的合作關系原則，認為治理機制必須具有相應的理論規范或品質。[5]

治理概念中對制度的強調表明，制度是保障治理的基礎性要素。公平、有效的治理必須以一個穩定、有序的制度框架為支撐，否則空談治理將沒有任何意義。[6]另一方面，治理作為改變傳統社會管理體制、實現善治目標所采取的一種新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的認同和共識。這與制度權威的內在要求是完全一致的。正是在此意義上，治理結構可以被視為制度框架[7]，制度權威的建構被視為檢視治理成功與否的重要標準。

理論層面的觀察揭示了治理與制度權威的內在一致性。與此同時，鄉村治理過程中的同構性也為制度權威的建構提供了可能。目前，雖然我國鄉村發展形態各異、地方差異較大，但各地的鄉村治理經歷了大體相同的發展階段、面臨相似的發展問題、具有相似的發展要素、呈現出相似的利益結構。在頂層設計作為鄉村治理發展的重要動力機制下，鄉村治理中的同一性特點決定了其制度化發展的水平與大體進度，有助于“建立、維系或強化一個共享性制度權威”。[8]此外，對制度的尊重和服從也內在的包含了對體現為差異性的不同區域制度安排的服從關系。

（二）鄉村治理中制度權威建構的必要性

制度既是多元行為主體進入治理的規則空間，也是治理行為的發生場域。制度權威在鄉村治理中的作用，是要防止治理行為與公共利益的脫節和對立，從而避免社會沖突和治理困境。

1.制度權威是鄉村治理的秩序化保障。社會公正、合理的前提在于所有社會成員獨立于不同個體之外的、客觀公正的標準――即制度，并賦予它權威。[9]在社會急劇變革的轉型時期，面對復雜的利益紛爭，鄉村治理的內在秩序難以自覺生成，由外而內的制度權威就成為影響鄉村治理變局的重要基石。首先，制度權威能夠增強未來預期，消除人們的社會焦慮。在社會轉型的大背景下，鄉村成員的焦慮情緒更多來自于對未來不確定性的憂慮，這一憂慮情緒又會進一步導致人們之間的矛盾和沖突。制度權威的建構能夠幫助社會成員消除遠期無知、強化行為的穩定性和合法性。其次，制度權威能夠最大可能地消除基層社會矛盾，保持社會穩定與發展。在傳統的鄉村治理模式下，基層社會矛盾往往表現為人與人之間的矛盾，從而導致了基層矛盾的多樣性和復雜性。而制度能夠提供獨立于社會個體之外的客觀標準，并通過聚合多元治理主體對未來共同愿景的展望和共同利益共識的達成，成為解決鄉村社會問題的功能性資源基礎。

2.制度權威有助于整合鄉村治理的多元要素。在快速多變的后現代社會中，隨著鄉村成員權利意識的增強和資源配置的離散化傾向，其公共參與和利益博弈能力不斷提高。承載著不同的利益訴求和行動目標，鄉村治理中的多元主體極力掙脫傳統的社會角色定位，形成利益紛爭的各色場面，多元化的利益訴求隱含著鄉村治理的諸多矛盾，由此，制度通過確定鄉村利益的統一性和公共性規范著鄉村成員追求自身利益的行為方式，從而維護鄉村的穩定性和可治理性、另外，具有權威的制度體系是組織和動員多元力量有序參與鄉村社會各方面建設的前提條件。鄉村治理通過特定程序把個人偏好轉化為社會決策，對于整合離散的鄉村社會，輸入現代性要素，并在此基礎上建構新的治理秩序，有著重要意義。[10]

3.制度權威有助于鄉村治理的可持續發展。制度權威的建構能夠切實推進中央政府關于鄉村改革的政策措施。中國的現實復雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線，頂層設計是鄉村改革的基本指導原則，保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進行的基礎。為此，遵循制度規則，嚴格程序，是穩步推進改革的基本前提。制度的廣泛規束還有助于降低鄉村治理中的交易成本和治理風險。交易成本存在于所有的治理轉型中，但這個問題隨著鄉村治理中參與主體的規模增加、結構復雜和制衡機制的缺失而被放大和加劇了。制度設計通過規定有關行為規則和角色期待的治理框架，來滲透和連接鄉村治理所覆蓋的各個層次和不同角落，維系相應的治理機制。這種整合機制減緩了日益分化的社會對鄉村治理的挑戰，維護著鄉村治理的內在結構，有助于其持續穩定的發展。

二、鄉村治理中的制度權威缺失

“鄉村社會的沖突問題，根源在于實際運行的一系列制度規則的缺陷，這些制度在構造基層政權的角色、權利義務及其和村民的社會關系方面，存在著內在的價值、目標和利益緊張。[11]應該承認，當下的鄉村治理在很大程度上是農村舊的制度規范消解和新的制度規范重構的過程。但一直以來，中國鄉村都是社會傳統思維和行為規范積淀最為深厚的區域，正式制度權威并沒有真正地建立起來。目前，鄉村治理中的制度權威存在以下問題：一是制度失靈，即現有的制度規范無法有效解決鄉村治理中存在的問題；二是制度懸浮，即現有的制度規范未被有效地遵守和執行；三是制度權威碎片化，即不同來源、不同主體制定的制度規范彼此分割與獨立，制度效果差異性較大；四是制度權威替代，表現為鄉村治理中的非正式制度權威對正式制度權威的替代。

從一定程度上講，制度權威是一個客體性概念，它取決于鄉村治理的多元主體對制度合法性的認同，也取決于制度的性質、動員能力、執行條件等綜合性條件。具體分析，鄉村治理中制度權威無法有效建構的主要原因如下：

（一）制度權威與鄉村治理之間的內在緊張

制度權威的核心目標是保證制度安排的有效實施，以相對穩定的運行規則和程序來應對鄉村治理中的復雜性、降低治理成本。但從實際運作的角度來看，鄉村治理往往以問題解決為中心，要求以更加靈活和彈性的制度框架來應對多元反復的利益博弈、對話與協商：事實上，鄉村治理的評估標準更多關注具體問題解決的可行性、有效性，尤其是解決實際問題的能力：在這樣運作邏輯下，制度的穩定性、封閉性特點與鄉村治理所強調的適應性、靈活性無法有效兼容，形成二者之間的矛盾和緊張。

另一方面，制度權威是剛性的合法性象征，但是有效治理更強調合理性的調適。在現實的鄉村治理中，制度的剛性程度越高，鄉村治理的靈活性就會越少，其回應民眾需求的有效治理程度就會越低，此時二者間的矛盾主要體現為制度權威約束下鄉村治理的保守與呆板；而從有效治理的視角看，治理能力的增強意味著治理主體自由裁量權的增強，但由于治理的“靈活性”與治理過程中的制度“偏離”常常是同一現象的不同標簽，在這個意義上，有效治理是以弱化權威體制的正式制度為代價的。[12]所以，無論是治理失效還是制度偏離，都會對制度權威的建構產生巨大的威脅。

（二）制度權威的碎片化

鄉村治理中的制度權威碎片化是指由于權力分化、沖突缺乏協調和利益統一，導致制度相互分割、無法有效整合引發制度性的利益割裂，造成制度運行低效或目標偏離等低效治理現象。導致制度權威碎片化的原因有：

一是科層體制的影響。傳統官僚體系是按照功能分化原則建立起來的，過于強調專業化分工及標準化工作流程。這不但造成了行政機關的本位主義，組織之間壁壘森嚴，而且由于缺乏利益協調與權責整合導致各行政部門出現條塊分割和職能割裂。不同部門各有利益訴求，各有表達手段，圍繞鄉村治理出現眾多的“文件打架”。另外，自上而下的制度貫徹也要要經過這些部門層層過濾。在不同層級的執行中，資源損失和效率損失不斷放大，制度不斷變形。[13]

二是我國的改革屬于漸進式改革，問題驅動的特點較強，缺乏整體性治理的思路。這在很大程度上導致制度回應的滯后性，制度設計目標各異、前后不一。另外，這種“臨時性”與“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割與獨立的制度結構，政治制度、經濟制度和文化制度之間并沒有實現無縫對接，城鄉公共服務供給不均等，這在客觀上導致了鄉村社會的價值觀念、倫理規范和利益取向的沖突，并進而導致鄉村社會各主體選擇行為的沖突，引發制度性的利益割裂。[15]

（三）正式制度與非正式制度缺乏相容性

按照諾斯的界定，非正式制度是在人們長期的社會交往中自發形成、并被人們無意識接受的行為規范，主要包括意識形態、價值觀念、道德觀念及風俗習慣等。[16]在我國傳統的鄉村社會文化生態中，個人權威以及各種習俗、慣例等非正式制度形式在社會管理中居于主導地位。新制度經濟學認為，正式制度的權威依賴于它與非正式制度的兼容和協調程度。[17]但從我國鄉村治理的制度環境來看，傳統農業封閉保守的生產方式和家族倫理觀念與正式制度權威所要求的產業化分工、開放經濟以及建立在平等基礎上的獨立自覺意識之間存在著深刻的差距與矛盾。正式制度的運行機制與鄉村治理的社會文化生態相互抵牾，導致正式制度無法通過嵌入非正式制度而發揮其積極作用，非正式制度也無法建立與正式制度的接續與轉換，制度權威的建構受到很大限制。

需要注意的是，非正式制度并不都發揮積極的作用。其內含的價值標準和行為準則與正式制度相互沖突會阻礙人們對正式制度的認同，增加正式制度的運行成本，從而成為弱化正式制度權威和作用的重要因素。特別是在社會結構轉型和體制轉軌交疊的大背景下，經濟利益的追逐放大了非正式制度的運作空間，而政府“正式權力的非正式運作”[18]則在舍棄正式制度權威的組織化資源的同時，將鄉土游戲規則等非正式制度的運用進行了消極的擴散。

（四）鄉鎮政府的自利行為選擇

在鄉村治理的結構體系中，鄉鎮政府作為行政階梯序列中的基層政權組織，既是國家形象的代表，也是民眾利益的最直接反應者。這種雙重角色要求在國家與社會之間構建起一套利益共享和責任互賴的制度聯結體系：鄉鎮政府既要在科層組織體系中遵循制度規則以保障自上而下政策體系的嚴肅性和連續性，又要及時回應民眾利益訴求、修改完善制度規則以獲得更多民眾的合法性支持。但是在實際的鄉村治理體系中，鄉鎮政府基于理性自利人的角色發揮往往突破制度的限制與約束。特別是伴隨著改革開放而來的行政權力下沉，鄉鎮政府不再只是科層體制末梢的政策貫徹者和執行者，而更多開始運用各種策略拓展自身的權力邊界和利益空間。由于傳統的科層組織制度是通過嚴密有序的制度貫徹建立和強化了對制度的認同，所以鄉鎮政府的自利角色調整使得制度對鄉村社會的下滲失去了可以依托的載體，從而出現了制度權威弱化的現象。之后的稅費改革在一定程度上限制了鄉鎮政府的權力運作空間，這雖然有助于其職能轉變，但“被邊緣化”的境遇也使其失去了回應民眾利益訴求的動力和基礎，制度供給鏈條在鄉鎮政府遇到梗阻。

鄉鎮政府的自利行為選擇使其在實際運作過程中脫離制度的限制、獨立于外在的社會需求，成為現有治理體系中的懸浮角色，既不是中央的基層政府，也不是當地人民的基層政府。[19]鄉鎮政府角色的破壞割裂了制度供給與制度貫徹的鏈條，被置換成破壞制度權威的一個負面標桿。

（五）制度環境的約束

制度權威有賴于民眾的廣泛認同和遵守。所以，各種制度安排只有與鄉村民眾的利益訴求相契合，才能植根于人們的日常生活和心理結構之中，才能被人們所接受和擁護。[20]但中國鄉村是中國社會傳統思維和行為規范積淀最為深厚的區域，長期較為封閉的生產方式和交往形式，使社會成員和社會治理主體對舊有的制度規則習以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規則缺乏研究、理解，在治理和被治理的過程中出現非規范。

伴隨著改革開放和市場經濟發展，鄉村傳統的生活節奏受到沖擊，人們開始重新建構對利益的追求。于是，凡事必經過理性計算，利益成了衡量事物價值的主要尺度。人們開始關注制度、政策、政府行為對自己利益的影響，對無利于自己的制度規定不再積極響應，也不再被動、簡單地服從政府的決定。需要注意的是，利益多元化導致利益邊界的不確定，人們經常根據利益的游移而允許不同的規則在鄉村中被轉換運用。由于利益紛爭的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度權威的形成、轉換，所以周而復始的利益紛爭無法建立制度并防止下一次制度失靈的發生。在這種治理背景下，漠視制度權威的投機行為強化了鄉村民眾的行動邏輯，很難推進制度進步或者推行一套不同以往的治理規則。

三、鄉村治理中的制度權威重構

我國鄉村治理中的制度權威重構，既要遵循制度權威建設的一般要求，又要從實際出發尋求制度權威建設的有效路徑。

（一）制度權威重構的基本原則

當代地方治理發展的一個重要目標是形成開放、應對變化的治理制度和機制。[21]但是需要注意的是，鄉村治理的權力中心轉向法理化的基本制度安排，并不是意味著對鄉村治理靈活性的否定和排斥，而是要將鄉村治理問題納入到法理化的制度框架之中，為日益增多的多元治理主體提供一種公平競爭、良性合作的新機制，防止和避免通過非制度化手段而獲得公共權力與利益資源的行為。為實現此目標，未來鄉村治理中重構制度權威需要遵循三個基本原則，即整體性原則、彈性原則和回應性原則。

所謂整體性原則，主要是指鄉村治理的制度權威建構應該著眼于中國改革的全局和整體，通盤考慮治理體系和權力結構、不同政府層級和部門的職能分工與機構整合，在政治、經濟、社會多個層面綜合推進，避免鄉村治理的單兵突進或者是鄉村治理某個層面的孤立進行。也就是說，鄉村治理是利益重新整合的過程，制度權威所涉及的運作環境、權責結構、組織機制等等必須相互配合，既要注重中國改革的實際，又要兼顧鄉村的民情。

所謂彈性原則，是指制度權威建構要追求適應性和有效性來適應高度分化、復雜的鄉村治理環境。具體說來，由于鄉村治理環境變動不居，制度必須能夠適應這一動態的變革過程，并在保持自身的開放性和適度剛性的基礎上，根據權益訴求和政治生態的變化來進行動態的制度調整，以實現整個體系的適應性和穩定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化鄉村治理各主體的行動邏輯，而是為其行動提供標準和框架。制度權威的逐漸強大并不意味著鄉村治理模式的趨同性和人們行為的簡單重復；恰恰相反，制度權威在保證鄉村治理基本價值的基礎上往往會塑造和延續村莊間的多元狀況。

所謂回應性原則，是指制度設計必須能夠積極敏感地回應鄉村治理的社會需求、化解社會沖突，使制度成為鄉村民眾所共享的價值理念。在很大程度度上，依據制度所負載的權力資源來加強對鄉村治理的約束，形成的只是被動的強制性服從意識。所以制度“回應于環境的變革，將新的外部需要和價值判斷滲透、滲入內部，實現適應性的變革發展”[23]，既是制度能被鄉村民眾廣泛認同并獲得價值的基本前提，也是實現民眾對制度認同從工具理性權威到價值理性權威轉變的核心要素。

（二）制度權威重構的路徑設計

治理與制度的同構性使得制度權威與鄉村治理結構的再造密不可分。制度權威是是多次認同效果的積加，所以制度權威的重構需要多層面的努力。具體看來，制度權威建構需要從以下方面進行：

1.整合政府職能，完善制度設計。制度權威以權力結構關系為基礎，并影響鄉村治理的進展、為建構整體型鄉村治理，需要在權力結構的兩個方向進行整合：一是橫向的公共管理職能整合，要破除權力和資源配置的碎片化，建構無縫隙的整體性政府。由于鄉村治理面臨的問題具有整體性特點，所以建立共識是各部門朝著整體目標協調一致行動的前提。應該圍繞轉變政府職能這個核心，著力理順部門職責關系，從中央政府的層面上繼續探索實行職能有機統一的大部門體制，逐步建立科學合理、協調統一、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系，為增強鄉村治理的制度化轉型奠定權威基礎。二是縱向的制度體系整合。中國的同情和傳統治理模式決定了貫徹落實好頂層設計是中國鄉村改革的基本前提。所以，增強鄉村治理的制度權威首先要在頂層設計方面形成卓有成效、高效嚴格的制度規范，保證鄉村治理的全局性、戰略性、根本性的正式制度優先，避免上有政策、下有對策的投機行為，同時也要關注配套制度的設計和創新，整合與完善鄉村治理制度的中層設計和底層設計。[24]

2.增加制度供給，整合正式制度與非正式制度。制度權威的建構要求增加能有效滿足民眾需求的制度供給。但中國鄉村經濟社會的快速發展致使規則制定出現滯后性，即現在鄉村治理一方面要“摸著石頭過河”，另一方面又要受舊有規則的制約。這種陳舊規則與現實的矛盾在一定意義上會形成制度不遵從的狀況，從而影響制度權威性的確立。為此，鄉村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規范，創新制度供給，用適應現實社會發展要求的新制度形式來規范組織和個人的社會行為。另外，制度供給中要注意正式制度與非正式制度的整合。鄉村治理的實踐表明，正式制度無法完全替代或者消除非正式制度的運行空間，必須要以正式制度的價值取向為引導，“因地制宜”、“因時制宜”地加強對非正式制度的吸收，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內的相互支撐、相互補充的動態開放治理體系。[25]

3.多元民主參與，回應制度需求。鄉村治理網絡的形成意味著多元利益主體通過權力分享，獲得了參與鄉村公共事務管理的權利和機會。多元利益主體的權利表達打破了政府對規則和政策制定的主導權，需要在利益博弈和積極互動中尋求政策共識。而且，制度以一種總體化的方式規定了社會關系網絡中每一個具體角色的權利與義務要求。因此，合理、規范的制度必須來源于社會民眾的持續同意。從這個意義上說，構建適應鄉村經濟社會發展要求的治理制度，必須在承認各參與主體利益差別及其訴求合理性的基礎上，建立開放的、促進公民權利和機會平等的民主參與制度和公共需求的有效表達機制。這種制度化框架內的開放討論和平等參與，能夠在制度設置不能平衡各方利益需求的情勢下，傳播一種平等、協商、理性討論社會問題的價值觀，有助于尋求共識、化解分歧、疏導情緒、減少非制度化行為的作用機會。另外，多元主體參與的理性商談機制能夠克服政府主導形成程序的局限性，并在真實反映民眾利益和尊重其意愿的過程中培育制度權威堅實的社會基礎。

4.明確政府定位，規范政府行為。作為社會行動的標桿和表率，政府行為規范與否對社會行為規范化至關重要。為此，需要厘清政府與社會關系，明確政府行為的規范化必須建立在其職能明確的基礎之上。同時，也要在政府行為的程序性、公務人員行為的規范性方面嚴格要求，并且要提倡政府行為的社會監督，爭取社會認可。作為鄉村治理中的重要角色，鄉鎮政府的職能發揮與制度權威的建構之間具有極強的同構性。從制度結構安排的視角來看，鄉鎮政府功能的理順表現在三個方面：一是處理好政府與市場、社會的關系，明確不同主體的治理價值和權能邊界，促使鄉鎮政府回歸公共服務的核心職能，以制度規范為前提釋放鄉村社會的治理空間；二是明確鄉鎮政府在政府體系中的職能定位。鄉鎮政府作為國家與社會互動鏈條的末梢，其角色沖突是村民自治和壓力性體制兩個治理背景的摩擦與沖突，折射出國家自身在處理鄉村問題上的搖擺不定。[26]為此，必須從法律制度層面明確事權關系，理順鄉鎮政府及其他組織權力分配關系、動力機制和利益結構，建構鄉村治理協調整合的運行規則和激勵機制；三是提升鄉鎮政府的治理能力。沒有一個在制度上和能力上與治理結構相配套的鄉鎮政府組織體系，鄉鎮政府就不具備承擔維護公共利益和自主管理地方公共事務的責任。所以，要根據鄉鎮政府的結構和功能是否符合鄉村治理的客觀要求，改組鄉鎮政府內部的組織和功能結構，有效組織鄉村治理的運作。

5.增強服務保障，消除路徑依賴。制度權威的保障還依賴于其運行所需的傳統淵源和社會資本。目前，利益多元化使社會競爭加劇，出現“搭便車”的投機行為便不可避免。同時，社會矛盾又使社會競爭進一步加劇，反過來刺激制度失靈的投機行為。另一方面，制度變遷過程中會存在一定的“路徑依賴”，即社會成員和社會治理主體對舊有的制度規則習以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規則缺乏研究、理解，在鄉村治理過程中出現非規范。[27]原有的計劃經濟體制及其各項制度的存在造成了人們生活習慣、意識形態的“路徑”適應，對這種制度權威的消除必然帶來人們制度權威的“無意識”狀態和“機會主義”行為的加劇。當新制度的需求沒有得到滿足的時候，這種狀態還會進一步發展。針對此問題，應該加快城鄉公共服務均等化過程，促進鄉村社會養老、醫療、教育、休閑等公共服務的發展，消除鄉村社會成員基本社會生活憂慮，為社會成員規范行為提供堅實的基礎和保障；還可以充分利用現代信息手段，加快社會信譽制度在鄉村的實施，為鄉村治理的制度化建設提供規范行為的有力社會環境。

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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance

Li Songyu

[Abstract]Rules and institutions are the operating logic of rural governance systems and governance structures. There is an internal consistency between rural effective governance and institutional authority. The construction of institutional authority is a systemized security of rural governance in China. It can promote effective integration of multiple factors and sustainable development. But now， there are many difficulties such as system failures， fragments and replacement of institutional authority in the process of rural governance. All of these problems have profound reasons such as the internal tensions between rural governance and institutional authority， spatial and temporal segmentation of rules， lack of compatibility between different system forms， and so on. In order to reconstructing the institutional authority， we should follow the main principles of integrity ， flexibility and responsiveness. Furthermore， promoting integration of government functions， increasing the system supply， and strengthening service guarantee will be the basic tactics for effective rural govemance.

篇(6)

一是統籌市場力量，打造有為街道。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，加快政府角色轉變，建立完善各項制度，強化服務職能，采取在市場中購買專業服務的模式，提升政府工作效能，打造有為政府，實現有效市場和有為政府的有機結合。

二是牢把戰略機遇，全力配套成渝。深入貫徹在中央財經委員會第六次會議上的重要講話精神，認真落實省委十一屆七次全會、市委四屆十次全會及縣委十四屆十次全會決策部署，牢牢把握“成渝地區雙城經濟圈建設”的戰略機遇，充分發揮區位優勢，以打造成渝近郊休閑區為目標，全力推動街道融入成渝、配套成渝。

三是鞏固脫貧成效，推進鄉村振興。脫貧攻堅收官在即，共赴小康走完最后一公里，持續落實幫扶政策，鞏固脫貧成效，保證脫貧不脫政策，脫貧不脫幫扶，杜絕返貧現象發生，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，堅持創新鄉村治理體系，完善鄉村振興制度，科學施策，大膽創新，統籌推進鄉村振興建設。

篇(7)

一、鄉村基層醫院和社區醫療站現狀

1、鄉村基層醫院和社區醫療站衛生體系不夠完善，大部分社區醫療站都是個人承包，主要以創收為主，缺少專業技術人員，缺少資金，缺少投入，缺少常備的醫療器械，對傳染性疾病沒有預防管理體系。

2、鄉村基層醫院專業技術人員比例過低。

3、經費不足，鄉村基層醫院的疾病預防很難開展。

二、幾點建議

1、加強領導，實施綜合治理。職能部門要組織落實各項措施，提出一個較全面的傳染病預防工作計劃。有關單位應制定本單位的具體工作計劃，各盡其職，密切配合，實施綜合管理。同時，要出臺業務考核和指導辦法，建立互派醫師制度，推動醫療機構落實各項防控職責。實現疾病防控關口前移，促進疾控機構與醫療機構互動協調，將醫療機構、預防保健部門和衛生院、社區衛生服務中心的預防保健，納入到同級疾控機構的管理范疇，實行雙重管理。疾控機構可派1―2名流行病專業人員兼任同級醫療機構預防保健部門領導，直接在醫院從事疾控信息收集、管理等工作。進一步明確社區衛生服務機構、鄉鎮基層醫院和衛生院的疾控職責和任務，并規定由市級疾控機構統一管理，同時由市級機構派專業人員進駐指導，下沉工作重心，確保各項防控工作在基層落實。

2、逐步建立鄉村、社區公共衛生機構的有效合作機制，積極探索建立市級專家逐級對口支援、公共衛生醫師下基層掛職鍛煉指導，以及技術骨干下基層指導、服務制度和公衛醫師下基層鍛煉制度等長效機制，市包縣，縣包鄉，鄉包村，加強業務培訓和技術指導，扎實推進基層疾病防控工作。

3、加大對公共衛生體系建設的投入，尤其要保證鄉村基層衛生投入的增長，重點加強社區、鄉村兩級公共衛生機構硬件配備和人員配備，為做好基本醫療和公共衛生工作提供資金保障。健全經費保障和常態投入機制，確保公共衛生職能正常履行。

4、配備高素質的專業人才隊伍。職能部門要出臺鼓勵政策，每年要定期向基層疾控機構安排正規的醫學大學生。同時，也要加強對基層專業人員的指導和培養，使其整體素質有所提高。同時，要設立網絡直報系統專項資金，用于設備維修更新和網絡維護，確保網絡直報率達100%，提高檢測預警能力。